Cloud souverain : jusqu’où l’État peut-il subventionner sans acheter ?

La frontière entre subvention et marché public est familière aux acheteurs. Elle reste pourtant délicate à tracer lorsque l’État finance le développement d’une offre dont il sera lui-même l’un des premiers clients. C’est précisément la situation du cloud souverain.

Par une décision du 29 octobre 2026, le Conseil d’État a rejeté le recours de la société Rapid.Space International contre le cahier des charges de l’appel à projets « Renforcement de l’offre de services cloud », opéré par Bpifrance dans le cadre de France 2030. La requérante contestait le seuil minimal de 20 M€ de dépenses éligibles et la fourchette de maturité technologique retenue. Elle soutenait surtout que le dispositif aurait dû être soumis au code de la commande publique.

Pour les acheteurs comme pour les opérateurs de programmes, la question est très concrète : jusqu’où un appel à projets peut-il orienter le contenu des projets financés sans devenir un achat déguisé ?

Le critère de l’initiative reste décisif

Le Conseil d’État raisonne en deux temps. Il rappelle d’abord la définition légale de la subvention issue de l’article 9-1 de la loi du 12 avril 2000 : une contribution facultative à un projet initié, défini et mis en œuvre par son bénéficiaire, qui ne peut rémunérer une prestation individualisée répondant aux besoins de l’autorité qui l’accorde. Il oppose ensuite cette définition au champ du code de la commande publique, qui couvre les contrats conclus pour répondre aux besoins de l’acheteur.

L’application est sans ambiguïté. Les candidats définissent eux-mêmes leurs projets, les marchés qu’ils visent et leur modèle économique. L’aide n’est donc pas la contrepartie d’une prestation commandée par l’État, et l’appel à projets échappe à la commande publique.

La solution est orthodoxe. Elle confirme que l’acheteur doit se poser trois questions pour qualifier un dispositif : qui a l’initiative, qui définit le contenu du projet, et à qui la prestation bénéficie.

Un intérêt de l’État qui ne suffit pas à requalifier

Le contexte donne à la décision son intérêt. L’État n’est pas étranger aux résultats attendus de ce dispositif. Avec la doctrine « Cloud au centre » et le marché interministériel « Nuage public », il est même l’un des premiers clients potentiels de l’offre qu’il subventionne.

Pourtant, cet intérêt ne suffit pas à transformer l’aide en achat. Ce qui compte, c’est l’absence de commande. En l’espèce, l’État n’exprime pas un besoin déterminé et n’acquiert pas une prestation identifiée. Un intérêt public, même direct, au développement d’une offre reste compatible avec la qualification de subvention.

Pour l’acheteur, la conséquence est claire. Une administration qui subventionne une filière peut ensuite acheter les produits ou services issus des projets aidés, à condition de le faire dans le cadre d’une procédure de mise en concurrence distincte.

Une concurrence encadrée par la loi de 2010

L’exclusion du code de la commande publique ne laisse pas le dispositif sans règle de concurrence. Le Conseil d’État le rappelle lui-même : l’article 8 de la loi du 9 mars 2010, qui régit les investissements d’avenir, impose des procédures de sélection ouvertes et objectives, favorisant la concurrence.

Les programmes d’investissement de l’État disposent ainsi d’un régime propre de mise en concurrence, d’origine législative, qui s’ajoute aux exigences du droit européen des aides d’État. Les opérateurs comme Bpifrance ne peuvent donc pas sélectionner librement leurs bénéficiaires, même hors du champ des marchés publics.

Un seuil de 20 M€ validé sans être interrogé sur l’ouverture

C’est sans doute là que se trouve la principale limite de la décision. Le juge valide le seuil de 20 M€ au regard du principe d’égalité : la différence de traitement est en rapport direct avec l’objet du dispositif, et son montant a été fixé par référence à d’autres dispositifs européens de soutien au cloud. Il admet que le seuil peut gêner les entreprises aux moyens limités, sans leur interdire l’accès au marché.

Toutefois, le seuil n’est pas confronté directement à l’exigence législative d’ouverture. Or on peut se demander si une procédure est réellement « ouverte » lorsqu’un critère d’éligibilité écarte, en pratique, la plus grande partie des entreprises d’un secteur. Le juge n’a pas eu à se prononcer, peut-être parce que le moyen n’était pas présenté sous cet angle. La question reste posée pour les prochains appels à projets.

La maturité technologique, une question renvoyée à l’attribution

La requérante contestait aussi l’ouverture du dispositif aux projets de niveau TRL 9, proches de l’exploitation commerciale et donc, selon elle, hors du champ des aides à la recherche. Le Conseil d’État écarte le moyen, car pour lui, le cahier des charges se borne à définir une fourchette de maturité, et seuls les coûts éligibles au règlement général d’exemption par catégorie seront financés, dans la limite des intensités d’aide autorisées.

En revanche, cette solution reporte le contrôle sur la mise en œuvre. C’est l’opérateur qui devra, dossier par dossier, cantonner l’aide aux seules dépenses éligibles. Le risque contentieux ne disparaît pas car il se déplace vers les décisions individuelles d’attribution.

La limite à ne pas franchir

La décision laisse dans l’ombre l’hypothèse inverse : celle d’un appel à projets rédigé de manière si précise que l’initiative du candidat ne serait plus qu’apparente. Un cahier des charges fonctionnel, des livrables déterminés ou un usage expressément destiné à l’administration feraient alors pencher la balance.

Dans ce cas, le critère de l’initiative jouerait en sens inverse, et la requalification en marché public deviendrait sérieusement envisageable. Lorsque l’objectif est réellement de faire développer une solution pour ses propres besoins, l’acheteur dispose d’ailleurs d’un outil adapté : le partenariat d’innovation (CCP, art. L. 2172-3).